河北東慶律師事務所-河北 東慶 律師 事務所 法律
 
網站首頁
本所概況
律師介紹
業務范圍
新聞動態
律師文苑
律師管理
法規案例
版權聲明
聯系我們
 
        法律咨詢、制作法律事務文書;代理各類民事、經濟、行政訴訟案件;擔任刑事案件被害人、自訴人的訴訟代理人;擔任刑事案件被告人的辯護人;擔任國家機關、企事業單位、公司、團體、公民個人的法律顧問;承辦各類非訴訟法律事務等。本所的服務范圍側重于民商法律事務。
 
 
在2011年全國律師“雙優...
蘇東慶律師被推選為河北省律...
賈懷志律師被河北省律師協會...
東慶律師事務所再次被授予“...
世間自有公道——記蘇東慶和...
蘇東慶律師被推選為河北省律...
原創文章
您現在的位置: 網站首頁 信息動態 內容正文
 
淺談土地流轉合同效力問題
時間:2013-05-20    文字:【】【】【

淺談土地流轉合同效力問題
--王春輝
 
一、   據以研究的案例
原告村委會起訴稱:1997年11月17日,原告與被告李某簽訂荒灘租賃合同,由被告李某租賃原告所屬荒灘地約10畝,用于修建養魚池。租賃期限40年。李某租賃后一直未辦理土地經營權證。2002年7月,李某在未經原告同意,未履行法定程序的情況下,擅自與甲公司簽訂了《房屋出售及土地使用權轉讓協議書》(以下簡稱轉讓協議),將其租賃的土地非法進行了轉讓,用作該公司員工的培訓基地,改變了租賃地的農業用途。由于李某一直在此經營,原告對此亦未注意,2009年8 月李某與甲公司發生糾紛,原告才知道被告之間租賃土地轉讓一事。原告認為,被告李某在承包期內私自將租賃的土地轉讓給本集體經濟組織以外的甲公司,改變了租賃地的農業用途,且未經出租方同意,未履行法定程序,違反了相關法律的規定。故原告訴至法院,要求確認李某與甲公司簽訂的轉讓協議無效。
被告李某答辯稱:原告對被告簽訂轉讓協議知情,我轉讓給甲公司的是地上物,即房產,該轉讓協議應有效。
被告甲公司答辯稱:原告對甲公司與李某之間的轉讓協議應為知情,涉案的土地是荒灘,不是農田,因此,被告在荒灘上健身訓練基地并不涉及改變土地用途的問題,被告之間的轉讓協議應為有效。
受訴法院經審理查明,1997年11月17日,原告村委會(甲方)與被告李某(乙方)簽訂《荒灘租賃合同》。合同約定:甲方將荒灘地約10畝出租給乙方開發經營,乙方自行投資修建養魚池,可轉租、可與他人合營,但不得改變使用性質;租賃期限為40年,乙方可以在租賃地界范圍內修建部分養魚所需用的房、棚;合同期滿將土地、魚池無償交予甲方,同時約定了租金。2002年7月17日,被告李某(甲方)與被告甲公司(乙方)簽訂轉讓協議,協議約定:乙方決定建立企業團隊建設訓練基地,甲方愿將甲方對該土地的租賃使用權轉讓,房產及全部設施和物品出售給乙方,交易價格總計人民幣125萬元,土地使用轉讓期限36年;甲方保證對其所轉讓的土地使用權及房產、設施所有權合法,甲方保證沒有第三方可以主張主張對該項房產及土地的任何權利,否則轉讓及出售行為無效,乙方在任何時候都有權追究甲方的違約責任,并可要求甲方賠償損失;甲方應向乙方提供土地租賃手續及建設用地使用權的合法手續;乙方在租賃的土地內新建項目由甲方負責辦理審批手續,審批費用由乙方承擔,甲方負責出面解決一切與土地所有方因土地使用權發生的爭議和問題,并承擔因此而對乙方造成的經濟損失。協議簽訂后,甲公司給付李某125萬元。另查明,荒灘租賃合同簽訂至今,李某一直想向原告繳納荒灘租賃費。
受訴法院認為,原告與李某簽訂的荒灘租賃合同明確約定,租賃用途為修建養魚池,不得改變使用性質,二被告簽訂的轉讓協議明確約定:李某將房產、設施及土地使用權轉讓給甲公司,用于建立企業團隊建設訓練基地。該合同已經實際履行。根據《土地管理法》的相關規定依法改變土地用途應當辦理變更登記手續,農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設,任何單位和個人進行建設需經申請或批準。庭審中被告未能證明其已經辦理相關變更登記,亦未能證明轉讓房產已經申請或批準。故被告簽訂的轉讓協議違反了法律規定,應屬無效。綜上所述,依據《中華人民共和國土地管理法》第十二條、第四十三條、第六十三條,《中華人民共和國合同法》第五十二條之規定,判決如下:被告李某與甲公司簽訂的轉讓協議無效。
二、   問題的提出
本案是因荒灘承包經營權流轉引發的糾紛,《農村土地承包法》對“荒山、荒溝、荒灘、荒丘”等四荒地承包經營權的流轉做了有別于農地使用權的規定,審判實踐中,因四荒地承包經營權流轉引發的糾紛占有一定比例,這其中以要求法院認定流轉合同無效和解除為眾。法院在判斷流轉合同無效和解除的事由時,不可避免的要考量是否改變了土地的使用用途、是否履行了法律規定的程序、是否經過有關當事人的同意等,本案原被告訴爭的焦點在于,《房屋出售及土地使用權流轉協議書》的效力,原告主張無效的理由有三:一是該協議的簽訂,違反了原告與被告李某簽訂荒灘租賃合同不得改變荒灘使用性質的約定,將建魚塘的荒地用來建設訓練基地,改變了土地的農業用途;二是兩被告之間轉讓荒地的行為未經原告同意,三是兩被告之間的轉讓行為未經法定程序。被告則主張轉讓協議有效,理由有二:意思被告李某轉讓的房產等地上物,而非土地;二是涉案的土地是荒灘,被告沒有改變土地用途。本文結合前引案例,對相關問題進行探討。
三、   農用地承包經營權與“四荒”地承包經營權
土地承包經營權是我國農村土地法律制度中特有的概念,是土地承包經營制度的法律體現。2002年,立法機關通過了《農村土地承包法》,對家庭承包、其他方式的承包等農村土地承包制度加以規范;2007年頒布的《物權法》,將土地承包經營權作為用益物權加以規定,這兩部法律的實施,標志著我國土地承包法律保護體系的形成。至此對農村土地承包經營權進行法律調整的法律主要包括《土地承包法》和《物權法》,土地承包經營權的客體是農村土地。《農村土地承包法》第二條將農村土地界定為農民集體所有和國家所有依法由農民集體使用的耕地、林地、草地,以及其他依法用于農業的土地。而對何謂“依法用于農業的土地”,該法未予規定。根據《土地管理法》第四條,我國實行土地用途管制制度,土地分為農用地、建設用地、未利用地。農用地實質直接用于農業生產的土地,包括耕地、林地、草地、農田水利用地、養殖水面等。未利用地則是指農用地和建設用地以外的土地,對農村而言,主要是指四荒地。根據土地管理法的上述規定,《農村土地承包法》所稱的農村土地,包括農用地和未利用地兩類,而根據《物權法》土地承包經營權則是指自然人、法人和其他組織,對農用地和未利用地加以利用并獲得收益的物權。由于有關法律將農村土地劃分為農用地和四荒地等未利用地兩類,因此,以其為客體的農村土地承包經營權就劃分為農用地承包經營權和四荒地承包經營權。農用地承包經營權是指對農用地以農業生產的方式加以利用的權利,其客體范圍包括耕地、林地、草地、養殖水面等。依據《土地承包法》,農地承包經營權必須采取家庭承包方式。四荒地承包經營權是指對荒山、荒溝、荒灘、荒丘承包經營的權利,依據土地承包法,四荒地的承包經營權既可以采取家庭承包方式,也可以采取家庭承包方式以外的其他方式如招標、拍賣、公開協商等方式承包,從承包實踐看,四荒地主要采取其他方式承包經營。
《物權法》和《土地承包法》雖然規定了農用地承包經營權和四荒地承包經營權,但兩種經營權無論在立法保護的重點還是在功能方面均有不同。
(一)           立法保護的重點不同
在我國土地承包經營權制度中,農用地承包經營權的重要性遠遠超過“四荒地”承包經營權,法律調整的重心也向農用地承包經營權傾斜,這從法律條文的數量上即可窺見一斑。《物權法》第三編第十一章用10個條文規定了土地承包經營權,其中,有關四荒地承包經營權的條文只有一條,即第一百三十三條。《土地承包法》設專章規定的其他方式的承包就是對四荒地承包經營權的規定,但也僅有為數不多的7條。兩部法律調整重點的側重,很大程度上契合了我國農村的實際。我國是農用地較少的國家,卻有9億農民,絕大部分農民還在依托農用地進行自給自足的生活。穩定和完善農地承包關系,是保障農民權益、促進農業發展和保持農村穩定的制度基礎,法律調整的重點,自然應當放在農用地承包經營權上,但從法院的糾紛情況看,因四荒地的承包經營引發的訴訟卻占有相當的比重,及其原因,農用地承包經營權的政策和法律規定完善,在發包、流轉等個環節均有法律、政策依據,一定程度上預防了糾紛的發生,特別是農地用途單一,只能用于農業生產和經營,市場要素較少,經營方式單一,發生的糾紛自然就少。四荒地則不同,不僅法律、政策依據較少,寥寥幾條,而且四荒地的用途較為廣泛,市場要素參雜其間,合同主體的趨利心里明顯,利益糾葛超出了當事人自行調和的范圍,必然形成訴訟。由于法律對四荒地調整的規范少,導致糾紛的處理無法可依,加大了案件處理的難度,從有利于糾紛的依法處理出發,立法者應當關注四荒地承包經營權的法律調整,盡快完善立法。
(二)           兩種經營權的功能不同
由于農用地事關百姓生機和糧食安全,因此,農用地承包經營權法律制度的功能,是要穩定農用地承包關系,賦予農民長期而有保障的土地使用權,使其保持長期不變。也正如此,《土地承包法》規定農用地必須實行家庭承包方式,承包方必須是個人或農戶,必須是承包地所屬的村集體經濟組織的成員而且必須以農業生產的方式加以利用,包括耕地、造林、畜牧、養殖等,對于基本農田,更是要求只能進行種植業,禁止占用基本農田發展林果業和挖塘養魚。完全可以這樣認為,農用地承包是集體經濟組織內部的一個經營層次,是人人有份的平均承包,具有很強的社會保障和福利功能,體現的是農村集體經濟組織的社會主義性質,維護的是每一個集體經濟組織成員平等的承包資格。四荒地是農民集體所有的,未開發利用的荒山、荒溝、荒灘、荒丘,他們不像農用地具有很強的社會保障功能,并不當然具備農業生產條件,可能需要進行特別的投入方可用于耕作或種植,而農戶本身未必具有相應的資金、技術、勞動力等開發能力,國家對治理開發“四荒”地實行多種方式并舉的原則,實行招標、拍賣、公開協商等市場運作的承包方式,實行誰治理、誰管護、誰收益的政策,承包人不局限于本集體經濟組織內部的成員,也不局限于農戶和村民,企業、單位也可以承包。因此,四荒地承包經營權法律制度的功能,是建立“效益優先、兼顧公平”的秩序,確保“四荒地”由最有經濟能力和經營能力的人承包。
(三)           兩種經營權的法律適用不同
家庭承包方式設定土地承包經營權,是指本集體經濟組織成員以家庭為單位、與集體經濟組織之間通過合同設定土地承包經營權的行為,《物權法》對土地承包經營權的規定,主要適用于通過家庭承包方式設定的土地承包經營權,也就是農用地承包經營權,這可以從《物權法》第一百三十三條:“通過招標、拍賣、公開協商等方式承包荒地等農村土地,依照農村土地承包法等法律和國務院的有關規定”的這一結論。這表明:農用地承包經營權的設定,不僅要符合農村土地承包法還要符合物權法的有關規定,農用地承包經營權糾紛的處理,不僅要使用土地承包法,還要適用物權法的規定。而通過招標、拍賣、公開協商等方式設定四荒地承包經營權,應當適用特別法即土地承包法的規定,而不應直接適用物權法的規定,其糾紛的處理,同樣適用土地承包法的規定。
兩種承包權制度的功能不同,導致法律保護重點不同,必然帶來裁判思路的不同。就農用地糾紛而言,農用地承包經營權各項權益既是廣大農民的極為重要的民事權利,更是關系社會主義新農村建設、構建農村社會保障制度體系的基礎條件。雖然農用地承包經營向采用先進科技和市場手段的方向轉變、統一經營向多層次、多形式經營服務體系的方向發展是農業經營體制創新和農業經營方式轉變的趨勢和必然,但它將會長期受到這一基礎條件的制約。因此,農用地承包經營權,不僅僅是法律問題,還是經濟問題和社會問政治題,農用地承包經營權的維護離不開承包關系的穩定,案件的處理必須以此為出發點和立足點,特別是在處理土地承包合同的效力、解除等重大問題上,要把確保農用地的農業用途、保持土地承包關系的穩定和長久不變放在首要的位置來考慮,既要考慮現行法律法規的規定,也要考慮合同簽訂時的政策規定;對改變土地集體所有性質、改變土地用途的流轉行為,要嚴格依照《物權法》、《土地承包法》及有關司法解釋確認無效。就四荒地的糾紛依照法律的規定,優先考慮其經濟效益,因此,對涉及四荒地的糾紛,依照法律的規定,優先考慮其經濟價值的實現,確保四荒地由最有經濟實力和經營能力的人開發經營。
就本案而言,村委會和李某之間簽訂的是荒灘租賃合同,由李某租賃村委會所屬的荒灘地,村委會和李某之間是就四荒地承包經營權發生的流轉。根據以上分析,四荒地的轉讓雖然不具有社會保障功能,且追求經濟效益,但在荒地的使用用途上,法律的規定與農用地并無二致,仍然要以農業用途為前提,在考量合同的效力問題上,依然離不開荒地農業用途這一關鍵點。
四、改變荒地農業用途的合同的效力
為加強對土地資源的保護,《農村土地承包法》第八條規定:“農村土地承包應當遵守法律、法規,保護土地資源的合理開發和可持續利用,未經依法批準不得將承包地用于非農業建設。該法第十七條進一步將維持土地農業用途,不得用于非農建設規定為承包法的義務。學術界和實務界將上述規定視為關于土地農業用途的規定。需要討論的問題是,承包方違反上述規定,將承包地用于非農業建設,合同是否有效?對此問題,《農村土地承包法》、最高院1999年頒布的《關于審理農業承包合同糾紛案件若干問題的規定(試行)》和2005年頒布的《關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》有所規定。
農村土地承包法第六十條分兩款分別規定了承包方將土地用于非農業建設的行政責任和民事責任:承包方違法將承包地用于非農建設的,由縣級以上地方人民政府有關行政主管部門依法予以處罰。承包方給承包地造成永久性損害的,發包方有權制止,并有權要求承包方賠償由此造成的損失。但就該條關于民事責任的規定而言,該條只是規定了侵權損害賠償責任,而對合同效力問題,未予規定。
《規定》第二十四條規定:承包方隨意改變土地用途,經發包方勸阻無效的,發包方可以請求終止承包合同。按照我國學者的解釋,終止為使合同失去拘束力,一方面,合同的終止只是使合同關系消滅,僅向將來發生效力,當事人不發生恢復原狀的義務。另一方面,合同的終止主要適用于非違約的情況,只能適用于繼續性合同。基于以上主張,終止承包合同,就是消滅承包合同關系,使合同對于將來失其效力,當事人之間不發生恢復原狀的義務,終止合同,以合同合法有效為前提,否則,終止也就無從談起。由此可以斷定,《規定》第24條承認改變土地用途的合同為合法有效的合同。
《解釋》第八條規定:承包方違反土地承包法第十七條規定,將承包地用于非農業建設或者對承包地造成永久性損害的,發包方請求承包方停止侵害、恢復原狀或者賠償損失的,應予支持。對照新通過的物權法,我們會發現,《解釋》第八條解決的是改變土地用途的當事人應應承擔的物權法上的責任,而對合同的效力,同樣沒有規定。
綜上分析可見,農村土地承包法和相關司法解釋對改變土地用途的承包合同效力的規定以及分歧,《規定》主張合同有效單需要終止,農村土地承包法和《解釋》對合同效力問題沒有規定,只規定了民事責任的承擔。于此需要討論的是,具體案件中如何認定此類合同的效力?我們認為,正確認定改變土地用途的承包合同的效力,尚需依據合同法關于合同效力的有關規定。
《合同法》第五十二條第(五)項是關于合同違法性的規定:違法法律、法規的強制性規定的合同無效。基于該規定,合同直接違反的,不是《合同法》第五十二條第五項,而是具體的強制性規定,所謂強制性規定,又稱強制性規范,是指直接規范人們的意思表示行為或者事實行為,不允許人們以自己的意思對其加以變更或者排除其適用,否則將受到法律制裁的法律規范。一般而言,禁止性規范、義務性規范都是強制性規范。強制性規范要求人民必須遵守,不得違反。《農村土地承包法》第八條和第十七條以禁止性規定的方式要求當事人不得將承包土地用于非農用途和非農業建設,“農業用途”是指將土地直接用于農業生產,從事種植業、林業、畜牧業、漁業生產。“非農業建設”是指將土地用于農業生產目的意外的建設活動。每一個法律的禁止性規定都是通過立法者的思考,都會作為保護價值的共同或者個別的利益找到一個合理的理由,并因此來阻止違反行為的實現(禁止性法律的目的)。所以對于禁止性法律的保護利益的探明首先要從主觀目的解釋入手,立法者的立法意圖具有特別重要的意義。《農村土地承包法》第一條規定:為穩定和完善以家庭承包經營為基礎的,同分結合的雙層經營體制,賦予農民長期而有保障的土地使用權,維護農村土地承包當事人的合法權益,促進農業、農村經濟快速發展和農村社會穩定,根據憲法,制定本法。這就原則上體現了土地承包經營規則共同的規范保護利益:維護穩定的農村土地承包關系,促進農業、農村經濟的發展和農村社會的穩定,改變土地的農業用途和用于非農業建設的合同條款,違反了農村土地承包法共同保護的利益,或者說立法目的,則當然無效。本案中,村委會和李某簽訂的荒灘租賃合同明確約定租賃用途為修建養魚池,養魚屬于農業生產的范疇,故該租賃合同有效。而李某與甲公司訂立的轉讓協議,約定轉讓的荒灘用于建設訓練基地,則改變了荒灘的農業用途,基于上述分析,該轉讓協議約定的荒灘使用用途因為違反了法律的強制性規定,自然無效。
五、未經發包方同意、未履行相應的程序轉讓“四荒地”承包經營權是否會影響轉讓合同的效力   
本案中,村委會主張被告之間的合同無效還有一個理由:被告之間訂立的合同未經發包方同意,未履行相應的程序。簡言之,被告之間流轉荒灘地,未經發包方村委會同意,未履行相應的程序。這一主張能否成為認定被告之間合同無效的依據,尚需要求證于我國法律對農村土地承包經營權流轉不同方式的要求。
按照我國學者的觀點,農村土地承包經營權流轉有廣義和狹義之分,廣義的農村土地承包經營權流轉是指農村土地承包經營權的變動,即農村土地承包經營權的取得、變更和消滅。狹義上說,是指農村土地承包經營權主體和農村土地承包經營權內容的變更。按照《農村土地承包法》和《農村土地承包經營權流轉管理辦法》的規定,農村土地承包經營權流轉的方式主要有轉包、出租、互換、轉讓。從目前農業生產實際看,互換是土地流轉初期比較流行的方式;入股尚處于探索和起步階段;轉讓的市場化程度較低,多發生在全面取消農業稅之前;轉包是流轉面積最大、比例最高的一種土地流轉形式,但不知基于何種考慮,物權法對農村土地承包經營權出租的方式卻沒有規定,由于互換、轉包與本文中所涉及的荒灘承包合同和轉讓協議無關,故本文只對出租和轉讓兩種形式加以探討。
(一)          受讓方取得權利的外延不同
雖然土地承包經營權出租和轉讓都會引起物權的變動,但權利變動的外延不同。在土地承包經營權轉讓的場合,受讓方取得的是內容完整的土地承包經營權,轉讓方則完全喪失土地承包經營權,轉讓方與發包方之間的土地承包關系終止,受讓方與發包方之間重新建立了新的土地承包經營關系,而出租則不同,受讓方取得的只是土地承包經營權的部分權能——占有、使用、收益權能,土地承包經營權中的處分權能,仍歸發包方所有,正如此,許多學者認為,土地承包經營權出租是保留部分物權權能的經營權流轉形式。
(二)          轉讓條件的限制不同
土地承包經營權的轉讓同時發生合同主體和物權轉讓的效果,轉讓后原土地承包關系即行終止,受讓人在成為土地承包合同主體的同時,依法取得受讓土地的承包經營權。正是由于轉讓是嘴徹底的土地承包經營權流轉方式,承包方相當于放棄自己的土地,并將在承包期內無權向發包方要求承包新的承包地,我國法律規定只有農民可以完全不依靠土地生活時,才允許轉讓土地承包經營權。因此,《農村土地承包法》第四十一條規定轉讓方必須“有穩定的非農職業或者由穩定的收入來源”方能轉讓土地承包經營權。而對土地承包經營權的出租,則沒有這一限制。
(三)對受讓人要求不同
《農村土地承包法》第四十一條規定,承包方可將土地承包經營權轉讓給其他從事農業生產經營的農戶,該條對受讓方有兩方面的限制:一是受讓方原來必須是從事農業生產經營;二是受讓方必須是農戶。
(三)          土地承包經營權的轉讓必須經過發包方同意
《農村土地承包法》第三十七條規定,土地承包經營權采取轉讓方式轉讓的,應當經發包方同意。此為理論界所稱的發包方同意權。法律賦予發包方以同意權。理由有二:其一,土地承包經營權的轉讓,使得原有的承包關系終止,承包方與受讓方之間重新建立承包關系,受讓方是否具備法律規定的主體資格,是否具有承包經營能力,直接關系承包義務的履行,因此,作為發包方,必須有權審查。其二,承包地是農民的生活保障、生存來源如果失去,將會影響社會的穩定。因此轉讓土地承包經營權須經發包方同意是必要的。而對采取出租方式流轉的,無需經發包方同意,只需報發包方備案即可。
由此可見,在土地承包經營權流轉的方式中,基于轉讓的特殊性,轉讓承包的土地,必須經過發包方同意,否則,承包方與受讓方之間訂立的土地承包經營權合同無效。出發承包的土地,無需事前取得發包方的同意。至于是否必須履行一定的程序,無論是承包土地的轉讓,還是出租,均沒有規定。法無明文禁止者,視為同意允許。本案中,村委會與李某訂立的合同,約定村委會將荒灘地10畝出租給李某開發經營,租賃期限40年。而李某與甲公司訂立的轉讓協議,通過上述關于承包土地轉讓的條件,我們不難看出,受讓主體不是農戶是甲公司,不符合土地承包經營權轉讓的主體條件。因此,轉讓協議無效,究其實質,仍然是出租合同。既然是出租合同,合同訂立無需進過發包方村委會的同意,也無需經過任何法定程序。因此,原告關于該合同未經發包方同意、未履行法定程序的合同無效理由不能成立。
六、小結
我認為在影響農村土地承包經營權流轉合同效力的諸多因素中,流轉土地的用途是決定因素,無論是農業用地還是四荒地,都不得改變農業用途,改變農業用途的合同,絕對無效。而是否侵犯了發包方的同意權,是否履行了法定程序,則會因土地承包經營權流轉的方式不同而有所區別,并不必然導致合同無效。
 
 

河北東慶律師事務所  版權所有 Copyright ? 2005-2013
地址:河北省興隆縣迎賓路    服務電話:0314-5055080

四川快乐12遗漏168汤包赚钱吗38号测评靠什么赚钱呢在那里学擦皮鞋赚钱欢乐捕鱼人是不是很坑全民彩票首页在河南南阳养长毛兔赚不赚钱币用app怎么赚钱的做免费微信广告怎么赚钱软件下载达人彩票苹果做尚赫真的能赚钱吗魔域试练区赚钱吗有哪些赚钱的手机app软件有哪些uc彩票安卓今日头条赚钱版下载开馋味轩赚钱吗网络捕鱼制作