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農村土地家庭承包經營權繼承問題探討
時間:2013-05-20    文字:【】【】【

農村土地家庭承包經營權繼承問題探討
-------------以一起繼承權糾紛案為基礎的分析
--王春輝
 
 
摘要
隨著社會的發展和城鎮化進程的不斷加快,越來越多的農民開始關注自己的土地承包經營權,尤其是在拆遷活動日益頻繁的今天,關于農村土地承包經營權的糾紛越來越多,由于我國相關的法律法規不健全,各地法院的判決不一,致使我國農村土地承包經營權的問題日趨嚴重。本文就現實中的土地承包經營權的個別問題發表個人看法,不足之處,敬請諒解。
 
 
一、           據以研究的案例
被告李1和與原告李2系姐弟關系。農村土地實行第一輪家庭承包經營時,原、被告及其父李某、母周某共同生活,當時,李某家庭取得了6.68畝土地的承包經營權。此后李1和李2相繼結婚并各自組建家庭。至1995年農村土地實行第二輪家庭承包經營時,當地農村集體經濟組織對李某家庭原有6.68畝土地承包經營權進行了重新劃分,李2家庭取得了1.8畝土地的承包經營權,李1家庭取得了3.34畝土地的承包經營權,李某家庭取得了1.54畝土地的承包經營權,三個家庭均取得了相應的土地承包經營權證書。1998年2月,李某將其承包的1.54畝土地流轉給本村村民A經營,流轉協議由李1代簽。2004年11月3日和2005年4月4日,李某、周某夫婦相繼去世。此后,李某家庭原承包的1.54畝土地的流轉收益被李1占有。原告曾多次與李1協商,李1均不同意返還。請求判令原告對該3.08畝土地中的1.54畝土地享有繼承權,判令被告向原告交付該部分土地。
本案的爭議焦點是:家庭承包方式的農村土地承包經營權是否可以繼承。
一審法院認為:根據《中華人民共和國農村土地承包法》第3條第2款的規定,農村土地承包采取農村集體經濟組織內部的家庭承包方式,不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農村土地,可以采取招標、拍賣、公開協商等方式承包。因此,我國的農村土地承包經營權分為家庭承包和以其他方式承包兩種類型。以家庭承包方式實行農村土地承包經營,主要目的在于為農村集體經濟組織的每一位成員提供基本的生活保障。根據農村土地承包法第15條的規定,家庭承包方式的農村土地承包經營權,氣承包方是本集體經濟組織的農戶,其本質特征是以本集體經濟組織內部的農戶家庭為單位實行農村土地承包經營。因此,這種形式的農村土地承包經營權只能屬于農戶家庭,而不可能屬于某一個家庭成員。根據《中華人民共和國繼承法》第三條的規定,遺產是公民死亡時遺留的個人合法財產。農村土地承包經營權不屬于個人財產,故不發生繼承。
家庭承包中的林地承包和針對“四荒”地以其他方式的承包,由于土地的特殊性質,投資周期長,見效慢,收益時間長,為維護承包合同的長期穩定性,保護承包方的利益,維護社會穩定,根據農村土地承包法第31條、第50條之規定,林地的承包人死亡,其繼承人也可以繼續承包。但是,繼承人繼續承包土地并不等于繼承法所規定的繼承。二對于除林地外的家庭承包,法律未授予繼承人可以繼承的權利。當承包農地的農戶家庭中的一人或幾人死亡,承包經營仍然是以戶為單位,承包地仍由該農戶的其他家庭成員繼續承包經營;當承包經營農戶家庭的成員全部死亡,由于承包經營權的取得是以集體成員權為基礎,該土地承包經營權歸于消滅,農地應收歸農村集體經濟組織另行分配,不能由該農戶家庭成員的繼承人繼續承包經營。否則,對集體經濟組織其他成員的權益造成損害,對農地的社會保障功能產生消極影響。
本案中,訴爭土地的承包經營權屬于李某家庭,系家庭承包方式的承包,且訴爭土地并非林地,因此,李某夫婦死亡后,訴爭土地應收歸當地農村集體經濟組織另行分配,不能有李某夫婦的繼承人繼續承包,更不能將訴爭土地的承包權作為李某夫婦的遺產處理。李某夫婦系原、被告的父母,但原、被告均已在婚后組成了各自的家庭。農村土地實行第二輪家庭承包經營時,李某家庭、李1家庭、李2家庭均各自取得了土地承包經營權及相應的土地承包經營權證書,至此,李1、李2均不屬于李某夫婦土地承包戶的成員,而是各自獨立的三個土地承包戶。李某夫婦去世后遺留的1.54畝土地的承包經營權應由該土地的發包人予以收回。根據《中華人民共和國民事訴訟法》的有關規定,對當事人雙方的訴訟標的,第三人雖然沒有獨立的訴訟請求權,但案件的處理結果同其有法律上的利害關系,可以申請參加訴訟,或者由人民法院通知其參加訴訟。在本案的審理過程中,法院通知發包方參與訴訟,并向發包方釋明相關的權利義務,但發包方明確表示不參加訴訟,根據不告不理的原則,法院對于訴爭土地的承包經營權,在本案中不做處理,李1和李2系李某夫婦的子女,但各自的家庭均已取得了相應的土地承包經營權,故李1和李2均不具備其父母去世后遺留土地承包經營權繼續承包的法定條件。故對原告要求被告返還訴爭土地的訴訟請求不予支持。一審宣判后,雙方當事人在法定期限內均未提出上訴,一審判決發生法律效力。
二、           問題的提出
法官在本案進行裁判的過程中,已經意識到了本案的癥結所在,即“家庭承包方式的農村土地承包經營權是否可以繼承”?只要回答了這個問題,案件便能得以解決。根據我國農村才、土地承包法第15條的規定,農村土地家庭承包的,承包方是本集體經濟組織成員的農戶,其本質特征是以本集體經濟組織內部的農戶為單位實行農村土地承包經營。這就是說,農村土地以家庭承包方式承包的經營權主體是農戶家庭,而不是某一個家庭成員。從所有權的歸屬來看,農村土地承包經營權不屬于個人財產,也就不可能成為公民死亡后的遺產。再根據繼承法第4條的規定“個人承包應得的個人收益,依照本法規定繼承。個人承包,依照法律允許由繼承人繼續承包的,按照承包合同辦理。”也就是說,以家庭承包方式承包的農村土地經營權不能作為遺產進行繼承。當承包農地的農戶家庭中的一人或多人死亡,承包經營仍然是以戶為單位,承包地仍由該農戶的其他家庭成員繼續承包經營;當承包經營農戶家庭的成員全部死亡或遷入城鎮生活的,該土地的承包經營權便歸于消滅,而不能由該農戶家庭成員的繼承人繼續承包經營,更不能作為該農戶成員的遺產處理。這樣的理由,似乎回答了本案所提出的問題。
但是,有一種觀點就認為,物權法已經非常明確的將農村土地承包經營權視為一種用益物權,因此,不允許作為物權的農村土地承包經營權發生繼承,有失妥當。該觀點進一步認為,物權法第133條規定:“通過招標、拍賣、公開協商等方式承包荒地等農村土地,依照農村土地承包法等法律和國務院的有關規定,其土地承包經營權可以轉讓、入股、抵押、或者以其他方式依法繼承,但既然明確規定土地承包經營權可以轉讓、入股、抵押、或者以其他方式流轉,當然土地承包經營權就可以成為公民的遺產。否則,土地承包經營權作為一種用益物權就是不完整的物權,其流轉也必然受到影響。同時,本著新法優于舊法的適用原則,對土地承包經營權就應當依法進行保護。贊成這種觀點的學者還認為,農村土地承包經營權屬于權利的一種,是基于承包合同關系所產生的經營自主權,但這種經營自主權的內容卻是以對土地的占有、使用、收益為目的的財產權。且物權法也明確了農村土地承包經營權為用益物權,具有財產屬性,就應該作為繼承法上的遺產繼承的客體之一。
上述不同的觀點,應源于我國民法理論上曾對農村土地承包經營權產生的“物權說”與“債權說”之爭,而且在農村土地承包經營權的繼承問題上,也采用了不同的立法方案。比如,在林地承包問題上,農村土地承包法第31條第2款就規定,若林地承包的承包人死亡,其繼承人可以在承包期內繼續承包。盡管對繼承人繼承的是合同債權還是林地承包經營權,有不同的看法,但本質上卻是承認林地承包人的繼承人可以繼承林地承包經營權。從該法第31條第1款來看,對其他農地的“承包”能否“繼續承包”立法并未明確規定,這就使得其他農地的繼承失卻了明確的法律依據。而目前物權法的觀點是將農村土地承包經營權看成是物權的一種,是不動產的用益物權。
本案中通過法院的裁判得以解決,但基于上述兩種不同觀點的理由,對照一下本案,人民法院這樣處理,是否符合物權法、農村土地承包法、繼承法等法律的規定,農村土地承包經營權的屬性對公民的繼承權是否有影響,我們應當如何解讀繼承法、農村土地承包法以及物權法之間的內在統一問題等,便成為了需要進一步探討并加以澄清的重要問題。
三、 農村土地承包經營權的形成及其繼承立法之背景
自新中國建立以來,土地政策多經變化,一直都處于一種多變的不穩定的狀態,50多年間,歷經了農民土地所有制和土地集體所有制兩個大的土地變革,新中國建立伊始的土地變革運動,實現了中國農民長期憧憬的、夢寐以求的“耕者有其田”的理想,農民們獲得了土地證書,擁有了土地所有權。但是1953年開始的建立互助組、初幾合作社運動,農民將土地、農具等生產資料入股進行集體勞動,統一經營。到1956年上升到高級合作社,把土地分紅當成了“資本主義尾巴”,于是便取消了土地入股分紅,土地所有權收歸集體,從而在全國確立了“一大二公”的人民公社化制度,于是為了生存,失去權利的農民只好以“十八個手血印”的方式來爭取自己的權利。黨的十一屆三中全會以后,實行了家庭聯產承包責任制,采取土地所有權和經營權分離的制度,實行了集體公有、農戶經營的土地制度,這樣的變革基本能夠解決農民的溫飽問題,然而,這種土地權利的獲得,并無法律上的直接依據,而是通過訂立土地承包合同獲得的,樸素的權利義務觀,加上古老的契約模式,使得農民們普遍覺得自己在土地方面的社會地位得到了提高,也就是說,在我國開始實行聯產承包責任制時,農民在土地上僅享有債法意義上的承包經營權,因為在土地使用方面,土地承包人還受到集體或者行政機關的諸如承包指標、種植種類、生產計劃等各種行政性因素的限制。并讓承包人或多或少負擔一些行政性義務的合同內容。農村土地承包合同一般也是采用由農業主管部門制定的格式合同,沒有平等協商的余地,承包方只要在承包合同上簽字,合同即告成功。正如學者所言,建國以來,農村土地的歷史變革,都是以伴隨著大規模行政性,劃分土地運動為特征。土地承包經營責任制,并沒有從根本上改變這種行政配置土地的形式。
雖然隨著時間的推移,土地承包合同中的行政性因素越來越少了,但是國家農政策以及先前的一些立法及司法解釋,無疑還對人們產生影響,也就是說,土地承包經營權是民事權利,但國家對他的行政干預卻是客觀存在的。在民事權利規范中,存在的對民事權利進行干預的行政管理規范體現的是司法自制的國家強制,在行政管理規范中,也可直接設立限制在該法的第五章,被列在《民法通則》的與財產所有權有關的所有權之中。與債券、知識產權、人身權并列分開規。而且,對農村承包經營戶也進行了規定。農村集體經濟組織的成員,在法律允許的范圍內,按照承包合同規定從事商品經營的,為農村承包經營戶。1998年的《中華人民共和國土地管理法》第14條第1款規定,農民集體所有的土地由本集體經濟組織的成員承包經營,從事種植業、林業、畜牧業、漁業生產等,2002年頒布的《農村土地承包法》第5條規定,農村集體經濟組織成員有權依法承包,由本集體經濟組織發包的農村土地,任何組織和個人不得剝奪和非法限制,農村集體經濟組織成員承包土地的權利。2007年《物權法》第59條第1款規定,農民集體所有的不動產和動車,屬于本集體成員集體所有。由此可見,農村集體經濟組織成員,作為一定的法律關系主體,已經得到法律的確認。意在解決兩個問題,一個是要使農民集體所有的土地得到有效利用,是物盡其用。另一個是要解決農民的吃飯問題,是特定范圍社區的每個村民都能夠依賴生存的土地或其他生存資料(謀生手段)。
關于農村土地承包經營權能否繼承的問題,在農村土地承包法制定過程中,該法草案第9條曾經規定,土地承包經營權可以繼承。但是最終通過的農村土地承包法并沒有做出這樣的規定。全國人大法律委員會原副主任在2002年6月24日第2屆全國人民代表大會常務委員會第28此會議上做出的《關于(中華人民共和國農村土地承包法)草案修改情況的匯報》中提出:“家庭承包是以農戶為生產經營單位的,家庭承包中部分成員死亡的,土地承包經營權不發生繼承問題”,“對于少數通過招標、拍賣、公開協商等方式取得的土地承包經營權以及林地承包經營權,應當允許繼承。”最終在正式出臺的農村土地承包法第二章“家庭承包”中,通過第31條明確規定“承包人應得的承包收益依照繼承法的規定繼承,林地承包的承包人死亡,其繼承人可以在承包期內繼續承包”。
四、 農村土地家庭承包經營權不可繼承之理論依據
理論界與實務界在解釋農村土地家庭承包經營權本身不能繼承的原因時,一般認為農村土地承包經營權的主體是以“戶”為單位,所以,根部不能夠發生繼承問題。于是,有人便據此認為,這樣的解釋不能自圓其說。因為在解釋林地可以繼承的原因時,則以林地的投資周期長、見效慢等為理由,這顯然沒有遵照語義一致的原則,而在解釋繼承法的規定時,認為這種繼承承包不能按照遺產繼承的辦法予以處理,而是由繼承人依據原承包合同約定的條件承包,性質上是承包合同的主體變更。在解釋農村土地承包法時,又認為這種“繼承承包”就是對土地承包經營權的繼承。除此之外,立法和解釋還面臨著家庭承包經營權性質問題的困擾。在家庭承包經營權只是債權的認識下,基于合同債權的相對性,承包人的繼承人并不難直接成為合同權利的享有人,而是需要依據原承包合同的約定的條件繼續承包,在這種情況下,法律承認繼承人可以繼續承包,實質上賦予繼承人成為承包合同的主體,從而繼續履行承包合同的資格,而不是將家庭承包經營權直接賦予了承包人的繼承人。相反,在承認繼承人繼續承包,實質上是通過繼承自動取得家庭承包經營權,而不僅僅是一個繼續承包資格的問題。至此,我國既有法律對家庭承包經營權的歸屬與性質認識不清,所以,才在農村土地家庭承包經營權繼承問題上搖擺不定。
(一)   農村土地承包經營權是特殊的用益物權
上述觀點,確實源于農村土地承包經營權“債權說”與“物權說”的兩種分歧。我認為上述觀點有失偏頗。首先應當明確,在法律上,由繼承人繼承與由繼承人繼續承包不僅不是同一個概念,而且還是性質不同的兩種法律行為。物權法從最大限度保護土地承包人合法權益的角度考慮,將農村土地承包經營權歸為物權范疇,從性質上將其確定為一種用益物權,賦予土地承包經營權以物權性質的救濟手段。而取得這樣一個用益物權的途徑,是要訂立土地承包合同,但這并不能說明農村土地承包經營權就是債權。我國農村土地承包經營權,都是基于家庭承包合同而取得的,對此農村土地承包法第22條明確規定:“承包合同自成立時生效,承包方自承包合同生效時取得土地承包經營權。”也可以說,作為用益物權的農村土地承包經營權的取得基礎是農村土地承包合同。法律這樣規定:“意味著農村土地承包經營權是相對獨立于集體土地所有權的法定物權種類,行使集體土地所有權必須尊重土地承包經營權,從而形成對集體土地所有權的法律限制。同時,土地承包經營權法定化,可以穩定農村土地上權利義務關系,維護農民的利益,防止耕地的大量流失以及地方政府隨意調整土地上的關系,更充分、有效、合理的利用土地”
(二)  關于“戶”之民事主體地位的合法性問題
有學著認為,既有法律將家庭承包經營權歸屬于農戶而不是農戶成員,既不符合民法原理,也不利于農戶成員利益的維護,法律應當承認家庭承包經營權由創設時具有本集體經濟組織成員身份的農戶成員按份共有,按份共有人死亡,其享有的共有份額,可稱為遺產,并可由其繼承人繼承。從學者的這一主張上可以看出,其主要觀點支撐在于農戶作為民事主體不符合民法原理。而事實上,民法通則以“個體工商戶”、“農村承包經營戶”的稱謂單獨成節,與“合伙”并列放在第二章的“公民”下,作為自然人的附屬形態或包含物來加以界定,這實質上就是變相的給了“兩戶”民事主體地位。其中“農村承包經營戶”,是指農村集體經濟組織的成員,在法律允許的范圍內,按照承包合同規定從事商品經營的,為農村承包經營戶。這無異于在說我國農村所有的農戶或家庭又都同時為“農場承包經營戶”。因為,如果說農村承包經營戶還不能直接說明我國農村是以家庭為生產經營單位,而不是以農民個人來對外承包、發生民商事關系的話,那么憲法1993年修正案第6條關于農村實行家庭聯產經營為基礎,統分結合的雙層經營體制的明確規定,不僅明白無誤的說明了我國農村就是以家庭為單位的對外承包經營,而且同時使這一家庭承包經營具有了憲法的地位,為穩定和規范家庭承包經營,2002年,全國人大常委會還特別制定了農村土地承包法。其第二章家庭承包下第15條載明:“家庭承包的承包方是本集體經濟組織的農戶”。至此,我國農村土地以家庭為生產單位承包經營對外發生各種民商事法律關系的定論,具有憲法和法律上依據當無疑義。基于家庭承包經營權歸屬于農戶的立法理論和依據,農戶根據本集體經濟組織成員的身份、通過簽訂合同便可無償取得土地使用權。農戶內的成員不存在對家庭承包經營權的享有和處分權問題,也不存在農戶成員之間的權利轉移問題。也就是說,部分農戶成員的死亡或退出,只要承包方的戶還存在,就不會影響該農戶對家庭承包經營權的一體享有。若該家庭成員全部死亡,則家庭承包經營權便歸于消滅。因此在現有法律框架下,農村土地土地家庭承包經營權不存在被繼承問題。
五、 結論
農村土地承包經營權的繼承問題,涉及許多復雜問題,涉及人口占大多數的農民的生存,因此,法律將農村土地承包經營權確定為一種特殊的用益物權。而且,農村土地絕大多數都是以家庭名義承包的,承包經營權為家庭成員所共有,即使簽署承包合同的承包人死亡,或者家庭中個別成員死亡,也并不影響承包合同的繼續履行。只有在該戶的所有成員均已死亡的前提下,才產生承包合同終止的法律后果。所以,許多學者或者實務工作者,都從農村土地承包經營權的用益物權屬性上,邏輯的認為農村土地承包經營權具有可繼承性,是有失偏頗的。在本文所述案列中,李1、李2雖系李某夫婦的子女,但各自的家庭均已取得了相應的土地承包經營權。李某夫婦作為獨立的戶的所有成員,其雙亡之后,與發包方的合同即應終止,訴爭土地應收歸當地農村集體經濟組織另行分配,既不能由李某夫婦的繼承人繼續承包,更不能將李某夫婦的土地承包經營權作為遺產處理。

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